Власть бюро (как преграда для инновационного развития)

Когда количество взаимодействующих бюрократов приближается к 23, у них появляется полная возможность функционировать только во имя этого взаимодействия»

Геннадий Добров, «Капутология» (Закон критической массы бюрократии)

С разрешения Александра Сергеевича Поповича, автора книги «Научно-технологическая и инновационная политика: основные механизмы формирования и реализации» (2019 год, Институт исследований научно-технологического потенциала и истории науки им. Г.М. Доброва НАН Украины) мы публикуем в переводе с украинского на русский язык последнюю её, девятую главу «Феномен бюрократии и его влияние на реализацию научно-технологической и инновационной политики». Сегодня читайте первый раздел главы, посвящённый общей характеристике бюрократии.

Внедрение в жизнь государственной политики в любой сфере всегда в значительной степени обусловлено эффективностью работы аппарата управления. Бюрократизация аппарата и связанное с ним вырабатывание специфического типа мышления неотвратимо ведут к снижению эффективности политики. Как это ни парадоксально, но несмотря на то, что к бюрократизации управления в нашем обществе сложилось единогласно негативное отношение, по нашему глубокому убеждению, значение этого фактора и масштабы его влияния в основном недооцениваются как профессионалами, так и широкой общественностью. При этом, как показывает анализ, в научно-технологической и инновационной сфере этот эффект оказывается особенно пагубным.

Долгое время термин «бюрократия» воспринимался не более как одно из ругательных слов, которыми принято клеймить недостатки работы аппарата управления. Собственно, и появился он как характеристика внезапно возникшей «власти бюро» — неожиданной для многих зависимости людей даже не от конкретной личности, а по сути от рабочего места (бюро) чиновника, которое наделяет его возможностями влиять на события, решать судьбы людей, независимо от его ума или прочих личных достоинств, в противовес к по-настоящему легитимной разумной власти. 

Утверждают, что впервые этот термин был использован в 1745 году Винсентом де Турнеем. Однако само по себе явление это намного более древнее. Существование бюрократии и связанных с ней специфических проблем общественной жизни историки фиксируют в древних Египте, Китае, Риме, Византии и т.д.

Возникновение бюрократии обусловлено разделением функций власти и непосредственного управления, объективной потребностью превращения государственного управления в профессиональную деятельность. Во все времена принципы и способы организации гражданских бюрократических структур ощущали на себе значительное влияние подходов и приёмов, выработанных для управления военными действиями – очевидно, самыми первыми событиями в истории человечества, где требовалась чёткая организация взаимодействия значительного количества людей.

Проблемам развития бюрократии уделял внимание Гегель. До сих пор общепризнанным авторитетом в исследованиях проблем бюрократии считается Карл Маркс. Именно он первым обратил внимание на закономерность, которая неоднократно подтверждалась в истории: политическое влияние бюрократии всегда обратно пропорционально зрелости и силе основных социальных классов, которые составляют общество. А также заметил: когда социальные силы, находящихся в конфликте, достигают некоторого равновесия, создаются оптимальные условия для создания бюрократических и военно-бюрократических режимов.

История демонстрирует небывалый взлёт бюрократического влияния в периоды становления новой власти после революций и социальных потрясений. Так было, в частности, после Великой французской революции.

Фантастический рост бюрократизма наблюдался также в первые десятилетия после Октябрьской революции 1917 года. Он проявился как в безудержном росте структур управления (была создана, к примеру, даже Всероссийская комиссия по валенкам и лаптям – «Чеквалап»), так и в формировании своеобразного бюрократического мышления, а вместе с тем и специфической социальной прослойки со своими особенными интересами. Это развеяло иллюзии многих революционеров о том, что бюрократизм как социальное явление сам по себе отомрёт с ликвидацией частной собственности – что стало предметом дискуссий на партийных съездах и конференциях, острых выступлений в прессе. В конторе «Геркулес», описанной Ильфом и Петровым, висел плакат, на котором был нарисован гроб с надписью «бюрократия», что вовсе не мешало данному учреждению быть чисто бюрократическим.

Позднее, будучи уже в эмиграции, Лев Троцкий доказывал, что именно прослойка новой послереволюционной бюрократии выдвинула и поставила у руля Сталина, как наиболее последовательного выразителя своих интересов, и в первую очередь именно в своих интересах эта прослойка сформировала и организовала культ его личности. Подобных взглядов придерживаются и ряд исследователей нашего времени (Мандаль, Роговин, Дзансаров).

Новое повышение интереса к проблеме бюрократии наблюдалось в отечественной литературе во второй половине 80-х годов прошлого века. В эти годы в СМИ появились буквально тысячи публикаций на эту тему. Среди научных публикаций выделялась и затем многократно цитировалась статья группы московских социологов во главе с Юрием Левадой. Один из выводов этих авторов стоит процитировать: «Тот бюрократический левиафан, с которым нам приходится иметь дело сегодня, не имеет аналогов в истории… Сложилась уникальная система «бюрократического абсолютизма», то есть бюрократии, которая претендует на абсолютное главенство над обществом».

При том, что в сферу управления попадают разные люди, которые очень отличаются друг от друга и по уровню подготовки, и по своим моральным качествам, принадлежность к бюрократическим структурам и длительное участие в их функционировании вырабатывает не только определённые типовые приёмы деятельности, но и формирует у многих из них некоторый специфический стереотип восприятия действительности, обуславливает возникновение определённых особенностей в способе мышления работников структур управления. Нас в данном случае интересуют в первую очередь особенности бюрократического мышления как фактора инновационного развития, точнее, как преграды на пути такого типа развития.

В истории случались уникальные моменты, когда отдельные влиятельные части бюрократии оказывались более передовыми и прогрессивными, чем большинство представителей правящего класса. Например, в России перед реформой 1861 года, когда в верхних эшелонах бюрократии оказалась группа разночинцев, которые представляли интересы молодой, но ещё далёкой от реальной власти буржуазии. Однако, как правило, бюрократия во все времена была оплотом консерватизма, фактором торможения общественного развития. Понятно, что уже потому бюрократический подход можно считать прямо противоположным инновационному.

Остановимся на характерных чертах бюрократии, которыми обуславливается тот тип мышления, который мы называем бюрократическим.

Ключевое значение при формировании бюрократических структур и самого направления мыслей их работников имеет идеализация иерархии. Иерархия в управлении возникает из естественного и объективно необходимого распределения полномочий, обусловленного тем, что один человек в состоянии направлять и контролировать действия крайне ограниченного числа других людей (по мнению большинства психологов, не больше трёх-пяти). Но абсолютизация иерархического подхода к организации управления, диалектика его развития в условиях выделения процесса управления как особенной профессиональной деятельности людей, которые имеют свои специфические интересы в социальной структуре общества, привели к очень глубоким противоречиям, которыми в значительной степени определяется лицо бюрократии вообще и современной в частности.

Иерархия полномочий, формирование структуры власти, выстроенной как пирамида, породили представление о том, что субординация важнее аргументации, что «начальству виднее» и т.д. Тут немедленно возникает противоречие между органически присущим бюрократическим структурам абсолютным доверием подчинённых к начальству и крайней желательностью не противоречить мнению начальства, сообщая о положении дел на доверенном участке. Вызванная этим необходимость «слегка подправлять» факты реальной действительности, не беспокоить начальство информацией, которая не вписывается в его представления, в свою очередь, стала источником «двусмысленности», мистификации бюрократического сознания, которая становится постепенно орудием обмана себя и других. 

Логично, что за этим следует постоянная подмена реального дела своевременным рапортом о его осуществлении, а сущность дела, да и сама достоверность представленной в подобном рапорте информации, отходит на второй план. Сам механизм управления, таким образом, всё более отождествляется с документооборотом, а государственные задания подменяются чисто канцелярскими. Естественным и неизбежным становится разрыв между словом и делом. 

В то же время, такая мистификация сознания, сопровождаемая отходом от реальности и обожествлением государства, которое всё в большей мере отождествляется с бюрократической структурой, странным образом переплетается в бюрократическом сознании со стремлением к тотальному контролю и регламентации всего и вся. Возможно, сначала благими намерениями, стремлением обеспечить чёткую реализацию каждым работником порученных ему функций, независимо от его личных талантов или настроений, диктовалось составление многочисленных распоряжений, инструкций и других регламентирующих документов. Но неумолимая диалектика развития такого подхода в бюрократических структурах привела к расцвету формализма – как возможности не затруднять себя выбором альтернативных вариантов при принятии решений.

Далее формализм нашёл новые возможности для всё той же подмены реального дела его видимостью. Собственно говоря, в нём нашло своё выражение очень характерное для бюрократии пренебрежение к сути решаемых вопросов и проблем, к личности людей, с которыми приходится иметь дело. Истинный бюрократ рассматривает любую проблему в первую очередь с позиции: а нельзя ли найти какую-нибудь другую структуру или организацию, которой удастся перепоручить её решение. Виртуозная изобретательность, которая обнаруживается при этом, получила название «спихотехники». А в случае, когда спихотехника не срабатывает, включается накопленный опыт и утончённость в подмене настоящего дела формальной его имитацией, причём тратится на это нередко больше времени и умственных усилий, чем было бы нужно просто на реализацию соответствующего дела самого по себе.

С другой стороны, регламентация и контроль стали фундаментом самоутверждения бюрократии и материальной основой коррупции в системе государственного управления. В то же время, всякий контроль извне органически противопоказан бюрократическому сознанию. Тайна создаёт наиболее благоприятный климат для расцвета бюрократии и даёт ей наибольшие возможности представлять процесс управления как некоторое магическое священнодействие, недоступное пониманию непосвящённых. 

Иерархия в распределении ответственности породила также весьма характерную для бюрократического сознания иерархию ценностей, в которой возникло представление о человеке как собственности государства, причём цена каждой личности, её жизни и смерти стала оцениваться в зависимости от должности и положения на служебных ступеньках. Отсюда идёт бюрократическая гордыня и презрение к тем, кто «внизу». Бюрократ склонен даже гордиться тем, что хотя сам он «звёзд с неба не хватает», а зато имеет огромное влияние. Не зря Бальзак называл бюрократию гигантской силой, которая приводится в движение пигмеями.

Другое противоречие бюрократического разделения ответственности в порождаемой им тотальной безответственности, которая достигается за счёт неисчислимых согласований и «визирований» документов. Один из наших нынешних руководителей, ставя где-то двадцатым свою подпись под такого рода документом, выразил своё удовольствие словами: «В такой “братской могиле” не страшно будет и моей визе».

Эволюция бюрократических структур под влиянием ими же сформированного типа мышления привела в конечном счёте к отрицанию первопричины образования самой бюрократии – выделение наиболее компетентных людей для управления как профессиональной деятельности. Ведь в условиях полностью размытой и деперсонализированной ответственности компетентность отступает на второй план в сравнении с послушностью и личной преданностью начальству. В этом одна из причин вопиющей некомпетентности многих представителей современной бюрократии, что в свою очередь заставляет их с подозрением относиться к науке, избегать всяческих нововведений. Конечно, это не исключительно украинское явление. Известный «принцип Питера» — в любой служебной иерархии каждый служащий имеет возможность (и стремится) достичь положения, которое отвечает уровню его полной служебной некомпетентности, — который цитировал Г.М. Добров в своей «Капутологии» (1999), появился в результате ироничного, но убийственно верного обобщения деятельности заграничных бюрократических структур. И всё же нам представляется, что нигде он не получил такого могучего развития, как у нас в Украине.

Фетишизация свамого процесса административной деятельности, доходящая до полного игнорирования конечных её целей и задач, которые, в конечном счёте, должны быть решены, также вступает в противоречие с необходимостью профессионализма в организации управления. В свою очередь, она ведёт к появлению многих новых чисто внутриаппаратных процедур, новых цепочек документооборота, абсолютно не нужных, с точки зрения конечных результатов деятельности, структур управления, но зато позволяющих достичь ещё более успешного размывания ответственности, а также интенсифицировать имитацию бурной деятельности. В этом понимании «закон Паркинсона», который утверждает, что размеры аппарата, начиная с некоего порога, уже не зависят от объёма исполняемой работы (Г.М. Добров формулирует эту истину в виде закона критической массы бюрократии: «Когда количество взаимодействующих бюрократов приближается к 23, у них появляется полная возможность функционировать только во имя этого взаимодействия») – уж совсем не просто смешная шутка. Бюрократические структуры в самом деле целиком способны загрузить себя работой, довольно интенсивно трудясь сами на себя и обеспечивая, в конечном счёте, движение информации по замкнутому кругу.

Весьма характерной чертой бюрократического стиля работы является стремление к измельчениюуправленческих функций, привычка сводить решение какой-либо проблемы к набору «мероприятий».

Планирование и контроль – алгебра организаторской работы, но бюрократический стиль мышления приводит к искажению и опошлению того и другого. В частности, обюрокрачивание Госплана СССР в своё время привело к тому, что пятилетние планы из средства мобилизации усилий всего общества для наискорейшего достижения поставленных целей постепенно превратились в способ бюрократической мелочной регламентации деятельности каждого предприятия, в механизм торможения научно-технического развития страны.  В 70-е и 80-е годы прошлого века чуть ли не «правилом хорошего тона» у хозяйственников стало ругать Госплан. На вопрос, что мешает им внедрять новую технику и технологии, директора заводов в один голос отвечали: «Госплан». В 1976 году автору этих строк довелось разговаривать на эту тему с академиком В.М. Глушковым. На вопрос, что нужно в первую очередь сделать для ускорения научно-технического прогресса в стране, он ответил, не задумываясь: «Разогнать нынешний состав Госплана СССР».

Виктор Михайлович совсем не был противником планирования как такового, но категорически протестовал простив того чисто бюрократического бумаготворчества, в которое в значительной мере превратился процесс планирования в Госплане. При этом он большое значение придавал не только самим приёмам подготовки плана, но и стилю мышления людей, которые его составляют. «Нужно в новёхоньком доме из совсем новых людей создать новый, работающий на научной основе планирующий орган – чтоб и духа старого Госплана там не было!» — говорил он, и добавлял: «Я думаю, что после провала этой пятилетки их всё-таки разгонят. Мы готовимся к этому – подготавливаем научные основы нового планирования, людей технику, программное обеспечение». Надежды учёного не оправдались: бюрократическое мышление тогдашнего руководства страны не могло допустить настолько кардинальных изменений.

Поддержка массами народа политики государства с точки зрения бюрократа должна проявляться только в послушности, но аж никак не в политической инициативе. В то же время, бюрократическое управление укрепляет стихийный идеализм массового политического сознания – веру во всемогущество воли. В свою очередь, эта вера связывает политику с религией и является идейной платформой бюрократии.Тем самым снижается социальное основание диалектического мышления. Догматизм и бюрократия – явления более чем родственные. По сути, догматизм можно назвать бюрократизмом в теории, а собственно бюрократизм – догматизмом на практике.

Общим свойством бюрократии признаётся стремление подчинить науку и культуру сегодняшним краткосрочным политическим нуждам, а также уверенность, что любая теория должна выполнять служебную роль. Хотя всё чаще приходится наблюдать у бюрократов стремление подвести под любые, даже чисто бюрократические, деяния «научную базу» — это несомненное свидетельство тенденции к технократизации современной бюрократии. 

Бюрократизацию нельзя рассмотреть только как некоторую внутреннюю болезнь органов управления самих по себе – её влияние на общество аж никак не ограничивается снижением эффективности государственного управления. С ней связано формирование специфического мировосприятия и типа мышления, которое проникает во все сферы общественной жизни, в том числе в науку, в культуру, в образование.

Продолжение следует…

_________________________
Читайте нас в телеграм 
https://t.me/granitnauky