Особенности современной отечественной бюрократии

Представляем вашему вниманию второй раздел главы из книги Александра Сергеевича Поповича «Научно-технологическая и инновационная политика: основные механизмы формирования и реализации» (2019 год, Институт исследований научно-технологического потенциала и истории науки им. Г.М. Доброва НАН Украины) в нашем переводе на русский язык. Если в предыдущем разделе автор дал общую характеристику бюрократии, то здесь сосредотачивается на местной, украинской её проекции, и в конце выводит усреднённые черты бюрократизированной личности.

Есть все основания утверждать, что в 90-е годы ХХ века в Украине сложилась особенно благоприятная ситуация для развития и усиления влияния бюрократии. Этому способствовал бурный рост численности управленцев (за время независимости она утроилась). К упомянутым выше типичным для многих аналогических периодов истории факторов её усиления, в основном – к недостаточной зрелости и силе основных социальных групп, составляющих общество и претендующих на власть – тут добавились ещё и свои, специфические моменты, которые негативно влияют на процесс становления структур управления независимой Украины и формирование мировосприятия отечественной бюрократии.

Так, неопытность, а чаще и полная организационная беспомощность людей, которые неожиданно для себя стали большими руководителями, отсутствие чётких и ясных представлений о функциях аппарата и вообще роли государства в условиях переходной экономики обусловили небывалый рост реального влияния аппарата управления в обществе и в значительной степени даже его отчуждение от легитимных органов власти. В особенности это характерно для аппарата министерств финансово-экономического блока.

В СМИ не раз делались попытки пояснить неэффективность нашей исполнительной власти тем, что а новых органах государственного управления Украины остались представители старой советской бюрократии, политические взгляды которых побуждают их сознательно тормозить реализацию политики нового руководства. Утверждения эти, как минимум, наивны. Никаких политических взглядов у подавляющего большинства наших управленцев, тем более тех, которые перешли из советских министерств и ведомств, как правило, просто не было. Но подобно тому, как новые структуры управления, которые создавались после Октябрьской революции, в значительной степени унаследовали худшие традиции бюрократии царской России, наша нынешняя бюрократия стала наследницей подобных традиций 70-х и 80-х годов. Причём это очень мало касается элементов организационной чёткости и механизмов реализации решений, значительную часть которых стоило бы сохранить.

Зато вера в автономию и самодостаточность аппарата управления, в то, что он лучше знает, что и как нужно делать, чем любой министр или Президент, а также бюрократическая спесивость не только сохранены, но и получили «творческое развитие». Современный бюрократ с такой же гордостью, как и бывший, любит повторять: «Хороший аппарат любого министра перемелет и заставит танцевать под свою дудку!». В этом, думается, одна из главных причин того, что много законодательных актов и указов Президента на аппаратном уровне просто игнорируются – как, например, из года в год повторяемое требование выделять на науку в бюджете 1,7% ВВП. Затуманить суть вопроса помогает здесь и столь любимая бюрократическими структурами таинственность, которой обставляется подготовка проекта бюджета. В это «магическое священнодейство» не допускаются непосвящённые не только снизу, но и сверху. В данном конкретном случае немалую роль играет также уровень инновационной культуры отечественной бюрократии, который, к сожалению, существенно ниже, чем в аппарате управления развитых стран. Большинство работников наших министерств искренне не понимают, что означает «инновационный путь развития экономики» и не верят в его безальтернативность для Украины.

Ситуация обостряется тем, что внутри этих достаточно автономных влиятельных структур развились свойственные всему нашему обществу настроения общего недоверия. В этом принципиальное отличие нашей бюрократии от тех, которые существовали ранее. Ведь полное доверие сверху вниз и снизу вверх в структурах управления принято считать их фундаментальным и нерушимым свойством, на котором базируется корпоративная солидарность бюрократии и в значительной степени определяется не только её живучесть и стабильность, но и эффективность всей системы управления. У нас же, как свидетельствуют социологические исследования, большинство работников аппарата управления не доверяют своим начальникам. Те, в свою очередь, не доверяют своему начальству и т.д. Чрезвычайная важность и социальная опасность этого явления чаще всего недооценивается, но именно оттуда берут своё начало процессы, которые обусловили уникальную особенность нашей бюрократии – её нежелание и даже неспособность совершать какую бы то ни было последовательную государственную политику.

Характерное для нашего времени ощущение недолговечности и некрепости своего положения у многих работников управленческих структур породило своеобразную психологию нетерпения – агрессивную поспешность в реализации своих личных интересов во вред интересам общества и государства.

Полумистическому обожествлению государства, которое отличает способ мышления классического бюрократа, в наших условиях пришло на смену практически полное пренебрежение к интересам государства. Сохранив и даже развив характерное для мировой бюрократии стремление к сохранению контроля и влияния каждой ступеньки бюрократической иерархии на как можно более широкую сферу общественной жизни (и в то же время снять с себя любую ответственность за принятые решения), отечественные представители этого социального стана увидели в нём могущественный рычаг личного обогащения. В значительной мере именно с этим связано гипертрофирование в Украине разрешительно-запретительных функций органов власти, особенно характерное для регионального их уровня.

Эти жизненно важные для бюрократии фнукции побуждают её из всех сил стремиться сохранить в неприкосновенности сферу своего влияния и контроля, оберегать её от вторжения других «конкурирующих» структур. В этом одна из причин того, что сама идея функционального управления и матричные подходы к его организации совсем чужды психологии нашего бюрократа, а поэтому органически отторгаются им. История формирования и превращений в Украине центрального органа исполнительной власти, ответственного за научно-технологическое и инновационное развитие, может служить яркой иллюстрацией справедливости этого вывода. Ведь он по самой своей сути должен был влиять на сферы контроля других ведомств, а потому отторгался практически всей существующей системой государственного управления. Социальная опасность этого явления заключается в том, что оно служит одной из важнейших причин игнорирования системной природы механизма государственного управления, особенно существенной для обеспечения инновационного развития экономики стран. А без учёта этой системности обеспечить проведение последовательной государственной политики в этой сфере принципиально невозможно.

Есть свои «ноу-хау» у отечественной бюрократии и в реализации классического стремления к размыванию ответственности. Например, аппарату Кабинета Министров удалось добиться решения, которое запрещает подачу на рассмотрение Кабмина проектов решений, не одобренных всеми министрами и руководителями ведомств. По сути, каждый из них как будто получил право вето, но при этом практически лишился возможности отстаивать свою позицию и доказывать, что кто-то из его коллег не прав. При этом как-то «за кадром» осталось то, что правительство как коллегиальный орган, вырабатывающий коллективные решения, в этом случае теряет свой смысл! Ведь рассмотрение вопросов на его заседаниях приобретает чисто ритуальный характер – непонятно, зачем обсуждать решения, с которыми и так все согласны.

Масштабное развитие получила в независимой Украине истинно бюрократическая традиция «затуманивания» действительности, особенно в вопросах, связанных с научно-технологическим и инновационным развитием. Так, полученные Госкомстатом статистические данные о финансировании государственных научно-технических программ по приоритетным направлениям развития науки и техники по меньшей мере на порядок превышали реальные ассигнования.

Большое развитие в Украине приобрела традиционная для всякой бюрократии склонность к имитации бурной деятельности (народ с ней уже так свыкся, что тут и там даже в бытовом разговоре люди, в пренебрежительном тоне, употребляют аббревиатуру «ИБД»). При этом спектр применяемых с этой целью приёмов стал существенно шире, нежели это было ранее. Некоторые из них позаимствованы из науки. Так, уже довольно обычными стали организуемые управленческими структурами научно-практические конференции, в которых тяжело найти как что-то научное, так и что-либо практическое. Потому что участие учёных в них, как правило, чисто символическое, а серьёзная работа по обобщению практического опыта в большинстве случаев им не предшествует.

Очевидно, именно особенностям бюрократического типа мышления мы обязаны тем, что в общественном сознании всё больше смещается представление о национальной элите. В нём всё выразительнее проступает чисто должностной аспект во вред социокультурному. В то же время, как никогда ранее, представители законодательной и исполнительной власти проявляют свою озабоченность и занятость в приобретении формальных признаков своей принадлежности к национальной элите, в частности, в получении научных степеней, учёных и академических, а также всякого рода почётных званий.

Особый вопрос – о средствах, необходимых на содержание бюрократии. Тут постоянно приходится искать оптимальное решение противоречия между естественным и очень близким сердцу налогоплательщика желанием уменьшить эти непродуктивные траты – и пониманием того, что недостаточная оплата труда работника управления это непосредственный стимул, который понукает его к коррупции. Трудно не согласиться с тревогой Б.А. Малицкого по поводу показанного им непрямого подкупа структур управления (особенно силовых) путём так называемых «благотворительных взносов» и «пожертвований», которые уже приближаются в Украине к миллиарду гривен. Это означает, что более четверти всех средств, которые тратятся на содержание органов госуправления, выделяется заинтересованными в их «лояльности» людьми. Понятно, что для силовых структур доля такого «заинтересованного финансирования» существенно выше, что не может не быть серьёзным фактором влияния на характер и содержание их деятельности, не может не подрывать к ним доверия.

Примечательно, что в Украине всё выразительнее проявляется тенденция к надёжному воспроизведению сформированных в бюрократических структурах подходов и способа мышления. Этому содействует создание в каждом уважающем себя ведомстве своих учебных заведений, которые готовят управленцев и осуществляют переподготовку кадров. Нельзя отрицать, что есть своя специфика каждой отрасли, которую необходимо усвоить работнику, который принимает участие в управлении ею. Но не менее существенным является и то, что в своих «семейных» вузах надёжнее всего передаются из поколения в поколение также и свои стереотипы, свои суеверия, формируется бюрократическое сознание. А что ещё важнее – в такую систему труднее проникают новые идеи, в ней дольше остаются неизвестными преподавателям и недоступными студентам последние достижения науки. Тут, как правило, устраивается «своя наука» со своими журналами и своими специализированными советами и т.п.

Особенно остро эти проблемы встают в связи с необходимостью формирования современной инновационной культуры аппарата управления, освоения им новых подходов к управлению, обусловленных потребностями инновационной модели развития экономики. Поэтому, на мой взгляд, с точки зрения общественной пользы и с позиций ослабления негативного влияния бюрократических искажений сознания управленцев намного более целесообразными являются независимые вузы и научные учреждения.

Нисколько не отрицая утверждение, что в органах государственного управления работают очень разные люди, что среди них немало и таких, кто искренне предан своему делу и старается отстаивать интересы государства, всё-таки нельзя не согласиться с выводом, к которому приходит большинство исследователей этой проблемы: принадлежность к бюрократическим структурам в большинстве случаев не остаётся «безнаказанной» для их работников. Она влияет на человека, деформируя его сознание и формируя специфические черты личности. Частично об этом уже шла речь выше. И всё же попробуем просуммировать некоторые усреднённые черты бюрократизированной личности:

Сознание мистифицируется, превращается в род магии, при котором человек уже не в состоянии отличить видимость от реальной действительности, когда дезинформация руководства становится уже искренним самообманом, а казённый оптимизм – духовной нуждой. Критерий истины оказывается подчинённым критерию веры.
Способ духовного существования бюрократии – превращение любой живой мысли в мёртвую формулу для заклинания действительности, а не для ориентирования в ней.
Консерватизм, примитивный прагматизм и эмпиризм при оценке явлений действительности и каких бы то ни было новых идей.
Нетерпимость к инакомыслию, страх новизны и подозрительное отношение к науке.
«Синдром вахтёра» — личное самоутверждение путём запретов (отсюда стремление к постоянному расширению запретительно-разрешительных функций).
«Синдром ефрейтора» — презрительное отношение не только к тем, кто ниже по служебной лестнице, но и вообще ко всем «гражданским», не вписанным в бюрократические структуры.

Общепризнанным является выражение: «власть портит людей», но стоит подчеркнуть, что речь идёт вовсе не только о верховной власти. Работа в бюрократических структурах, минимальные властные полномочия и даже не столько властные, как само ощущение, что от твоего решения, от твоей распорядительности зависит чья-то судьба, чьё-то благополучие, является серьёзным экзаменом для личности, её душевных качеств. Поэтому люди, склонные к грубости и нелояльности, нетерпимости и капризности, властолюбию и жестокости, должны по возможности не допускаться к работе в сфере управления, потому что сама атмосфера бюрократического существования благоприятствует тому, чтобы эти качества расцвели пышным цветом и стали определяющими качествами личности.

Окончание посвящённой бюрократии главы в книге Александра Поповича – «Бюрократия и научно-технологическая политика» — читайте на «Граните науки» 21 мая.

Начало главы «Феномен бюрократии и его влияние на реализацию научно-технологической и инновационной политики» читайте здесь .

Об авторе: Попович Александр Сергеевич – доктор экономических наук и кандидат (по нынешнему законодательству «доктор философии») физико-математических наук, заслуженный деятель науки и техники Украины. После окончания радиофизического факультета КГУ им. Т. Г. Шевченко 10 лет работал в Институтах физики и ядерных исследований (последний отделился от первого). Затем 30 лет работал в так называемой научно-организационной сфере (в отделах науки ЦК Компартии Украины и ЦК КПСС, в Миннауки, в администрации Президента Кучмы). С 2000 года работает в Центре исследований научно-технического потенциала и истории науки, который теперь называется Институтом НАН Украины и носит имя Геннадия Михайловича Доброва. В свои 80 лет весьма плодотворно трудится на должности главного научного сотрудника.

_________________________
Читайте нас на канале Телеграм
https://t.me/granitnauky