"НАЗЯВО вмерло. Хай живе НАЗЯВО!", або Чому в Україні "закон як дишло"?

13 жовтня 2021р. Верховний Суд Постановою іменем України визнав протиправним і скасував рішення Конкурсної комісії з відбору членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (НАЗЯВО), що оформлене протоколом від 05 грудня 2018 року №5 та визнав протиправним і скасував розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року №1063-р «Про затвердження складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти». Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судовий процес за позовом Микити Андрєєва (адмін.справа №640/21854/18) тягнувся майже три роки і пройшов кілька раундів в апеляційних і касаційних судах, завершившись перемогою позивача, який представляв у судах себе сам.

Можна сказати, що ця подія є фактом парадигмального правового і морально-етичного значення, адже доводить, що пересічна людина здатна протистояти системі і перемагати її. (Детальніше із суттю позову можна ознайомитись на ФБ-сторінці Андреєва та у його статті «НАЗЯВО – залишити не можна ліквідувати»).

Якщо стисло: причиною, що спонукала до звернень до суду (й не тільки М.Андрєєва), були численні порушення з боку Конкурсної комісії (КК), допущені під час виборів НАЗЯВО-2018. Про це йшлося у статті журналістки Лідії Суржик та Петра Усатенка «Своїм – усе, чужим – закон?» («Дзеркало тижня» 26 січня 2019 р.)

Аморальним у цьому відборі було те, що за умови повноти влади: Комісія сама виписала Положення про конкурс, заклавши у нього обмеження щодо застосування принципу галузевого представництва для представників роботодавців і здобувачів вищої освіти; сама ж цей конкурс проводила, – КК пішла на грубі порушення законодавства. Зокрема, створила непередбачену законом «Про вищу освіту» групу кандидатів для того, аби провести до складу НАЗЯВО Б. Моркляника – колегу (по роботі у Львівському університеті) тогочасного заступника міністра МОН і водночас члена Конкурсної комісії Ю.Рашкевича.

Сфальсифікувала документи щодо представництва від суб’єктів висування к.і.н. А.Бутенка, перекинувши його з групи «Приватні заклади вищої освіти» (що передбачало поширення на нього принципу галузевого представництва), до групи «Представники роботодавців». При цьому свідомо порушивши норму, згідно з якою до представників роботодавців висувається така кваліфікаційна вимога, як «досвід фахової роботи не менше п’яти років». У висунутого Всеукраїнським об’єднанням організацій роботодавців «Федерація роботодавців агропромислового комплексу та продовольства України» А.Бутенка, судячи з його біографії, не було не те що п’яти років, а й місяців роботи ані в агропромисловій сфері, ані в секторі продовольства.

Таке ж порушення щодо 5 років досвіду фахової роботи було допущено відносно Гармаша – ще одного члена у Національній команді експертів з реформування вищої освіти.

Украй ганебною була ситуація, коли після затвердження списку осіб згідно з рейтингом їхніх балів виключили д. фіз.-мат. наук В.Бахрушина і д. е. н. Вікторію Микитенко. З пояснень, які було надано однією з іноземних представниць у КК, випливало, що у ситуації з Бахрушиним галузь знань «механічна інженерія» поступається своїм значенням галузі знань «інформаційні технології». Тому замість доктора фізико-математичних наук було проведено кандидата економічних наук Ірину Золотарьову з нижчими, ніж у Бахрушина, балами. І.Золотарьова з 2015 року була колегою членів КК Рашкевича і Лугового по Національній команді експертів з реформування вищої освіти.

А д. е. н. В.Микитенко (270 балів) без будь-яких пояснень замінили на доктора економічних наук О.Длугопольського (п’ятого економіста у складі Нацагентства) з 257 балами і за тією самою галуззю знань «05 Соціальні і поведінкові науки». Длугопольський разом із Золотарьовою входив до групи «тренерів з підготовки експертів із забезпечення якості вищої освіти».

Усі з перерахованих (за виключенням Гармаша) знову балотуються до складу НАЗЯВО.

Але найганебнішою була ситуація з обранням студентів: М. Євстифеєва і Л. Фесенко, які були представниками ГО «Українська асоціація студентів»: Л.Фесенко — президент УАС, М.Євстифеєв — віце-президент УАС.

Колега Л.Фесенко і М.Євстифеєва по УАС Аліна Жолудь (керівник секретаріату ГО УАС) була членом Конкурсної комісії з виборів членів НАЗЯВО.

Крім того, М.Євстифеєв був добре знайомий із Гохар Говганнісян (іноземним членом Конкурсної комісії з відбору членів НАЗЯВО), оскільки входив до групи студентів, з якою протягом 2018 року Говганнісян як представник виконкому Європейського союзу студентів неодноразово проводила тренінги.

І Євстифеєв, і Л.Фесенко на момент конкурсу навчались в магістратурах за галуззю «Публічне управління та адміністрування». Тобто представляли одну й ту ж галузь, тоді як деякі інші важливі галузі в НАЗЯВО не були представлені взагалі. За словами Микити Андрєєва: «Конкурсна комісія спеціально не зазначала галузей знань номінантів з числа представників роботодавців та здобувачів вищої освіти».

Через це важливість Постанови ВС ще й у тому, що він визнав принцип галузевого представництва «універсальним і основоположним принципом». Це рішення ґрунтувалось на тому, що в законі «Про вищу освіту» обмеження принципу галузевого представництва немає, воно було введено підзаконним актом, яким є Положенням про вибори членів НАЗЯВО.

З рішення ВС витікає, що принцип галузевого представництва повинен поширюватись на квоти і від роботодавців (3 особи), і від студентів (2 особи).

І це означає, що виконання рішення Верховного Суду й усунення невідповідності Положення закону «Про вищу освіту» має відбутися на рівні Кабінету Міністрів шляхом вилучення норм про обмеження застосування принципу галузевого представництва з Положення. І щоб це зробити, втручання Верховної Ради не потрібно.

Здавалося б — це справа кількох днів.

Але система в Україні – як Змій Горинич: відрубав одну голову, а на її місці три виросло.

Лякаючи тим, що без екс-членів НАЗЯВО усе рухне, сторона, якій було що втрачати, за підтримки на даний момент вельми впливових осіб, перейшла в наступ.

Вже через тиждень — 20.10.2021 — через Комітет освіти, науки і інновацій Верховної Ради України, очолюваний Сергієм Бабаком, плагіат у дисертаціях і публікаціях якого НАЗЯВО відмовилось розглядати, кулуарно, без громадського обговорення було проведено законопроект «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти», який вже наступного дня було внесено до ВР і зареєстровано за №6197.

Цей законопроект у разі його прийняття кардинально змінює освітній ландшафт.

По-перше, ним припиняється конкурс з обрання членів нового складу НАЗЯВО, який розпочався ще у серпні і має невдовзі завершитись.

По-друге, Кабінету Міністрів надається право затвердити тимчасовий склад Нацагентства «без проведення конкурсу, передбаченого Законом України «Про вищу освіту». (Зазначу, що реалізація цього пункту буде грубим порушенням законів України «Про вищу освіту» і «Про Кабінет Міністрів України»).

При цьому, повноваження тимчасового складу Нацагентства триватимуть до затвердження нового складу НАЗЯВО, сформованого за наслідками конкурсу. (За інсайдерською інформацією, цей пункт попередньо передбачав призначення тимчасового складу з тих самих осіб, чиє призначення було визнано ВС протиправним і скасовано. Втім, і без цього фрагменту зрозуміло, що Кабмін саме їх і призначить).

По-третє, скасовується зарахування строку 2018-2021 членам НАЗЯВО, повноваження яких припинено Постановою ВС від 13. 10.2021: «Входження до складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, повноваження якого припинені, …не враховується під час визначення кількості строків, протягом яких особа входила до Нацагентства».

По-четверте, КМУ протягом одного місяця з дня набрання чинності цим Законом має «розпочати процедуру проведення конкурсу» щодо обрання членів Нацагентства з урахуванням вимог цього Закону.

Усе це означає наступне.

Позбавлені судом повноважень члени будуть продовжувати керувати НАЗЯВО аж до обрання і призначення нового складу, а це може затягнутися до літа наступного року.

Припинення конкурсу, що триває, дозволить змінити склад Конкурсної комісії, адже чинний склад КК не дає екс-назявовцам стовідсоткової гарантії обрання.

М. Андрєєв взагалі вважає, що скасування конкурсу зроблене заради С. Квіта, який не подавався на нього, розраховуючи стати ректором Могилянки, але вибори програв.

Однак, думається, що конкурс скасовано не тільки заради Квіта. Скасування піде на користь ще двох членів НАЗЯВО, які вже фігурували на початку цієї статті: Б.Моркляника і А.Бутенко (заступників Голови на постійній основі). Справа в тому, що обидва подались на конкурс, що триває, як представники роботодавців, розраховуючи уникнути (особливо Бутенко, якому цей кульбіт на попередніх виборах дозволив потрапити до складу НАЗЯВО-2018) конкуренції в рамках галузі. Однак, рішення Верховного Суду означає, що цей розрахунок не справдиться, якщо принцип галузевого представництва буде поширений на всі квоти.

Для того, аби не виконувати рішення ВС і тим самим забезпечити безпроблемне потрапляння до нового складу НАЗЯВО «милих» чиємусь серцю Б.Моркляника і А.Бутенко, авторами законопроекту №6197 вносяться наступні зміни:

2. Склад Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти формується у такому складі:

три особи, які обираються із числа представників всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців;
дві особи з числа здобувачів вищої освіти першого або другого рівня;
не менше одного представника з числа осіб, які працюють за основним місцем роботи у:

Національній академії наук України;

Національній галузевій академії наук (по одному представнику від кожної академії);

закладі вищої освіти державної форми власності;

закладі вищої освіти комунальної форми власності;

закладі вищої освіти приватної форми власності.

При формуванні складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти має бути додержано вимогу щодо забезпечення представництва не більше однієї особи від галузі знань з числа кандидатів, висунутих суб’єктами, зазначеними у пункті 3 цієї частини (виділено мною. – Т.П.).

Тобто принцип галузевого представництва поширюється лише на представників ЗВО і національних академій, і, за умовчанням, не поширюється на представників роботодавців і здобувачів вищої освіти.

Ця редакція підпункту 3 пункту 2 законопроекту №6197 прямо суперечить не тільки рішенню ВС, але й Висновку Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України, підписаного його керівником С.Тихонюк.

Ну й нарешті, щодо того, що членам НАЗЯВО-2018 три роки їхнього перебування в Агентстві «не враховується під час визначення кількості строків», протягом яких особа входила до Нацагентства. Це означає, що членам НАЗЯВО-2018 буде подаровано ще один додатковий термін: усім – третій, а двом – Колесніковій і Медведєву – четвертий (останній і зараз балотується до НАЗЯВО, вирішивши, що його перебування у складі НАЗЯВО-2015 – не привід відмовляти собі у задоволенні втретє побувати членом цієї організації),

На даний момент закон України «Про вищу освіту» забороняє бути членом НАЗЯВО більше ніж два терміни.

Інакше кажучи, законопроект №6197 дарує ще сім років тим, чиї повноваження припинив Верховний Суд. У такому разі можна буде вести мову про фактичну приватизацію НАЗЯВО групою осіб, пов’язаних родинними, приятельськими або партійними зв`язками.

Отже, попри те, що рішення ВС давало надію на злам договорняків «злодіїв у вишиванках і з канадськими паспортами» (М.Андрєєв), вона виявилась передчасною.

Тому що у випадку прийняття законопроекту №6197 про членів НАЗЯВО-2018 можна буде сказати словами з відомого мультика: «И стали они жить как прежде, даже еще лучше».

Адже серед підписантів цього законопроєкту крім С.Бабака, Ю.Гришиної, Н. Піпи, І. Кириленка та ін. — Руслан Стефанчук, новий Голова ВР, що 100-відсотково гарантує прийняття законопроекту Верховною Радою.

Припускаю, що науково-освітянська громадськість від цих новацій буде просто в захваті.

А те, що їй не дали висловитись з цього приводу, так це тому, що, згідно пояснювальної записки від 20.10.2021 «У проєкті відсутні правила та процедури, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень. Навпаки, метою законопроєкту є усунення існуючих корупційних ризиків в процесі акредитації освітніх програм, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти».

Наведена аргументація нагадує пропаганду одразу після Чорнобильської катастрофи про те, що «стало чистіше», аніж було до неї.

От тільки сумнівно, що законопроект №6197 не містить корупційних правопорушень.

Закон «Про вищу освіту» вже змінювався на догоду певним особам. У 2017 р. була змінена процедура формування НАЗЯВО: формування Агентства шляхом прямих таємних виборів «стейкхолдерами» системи вищої освіти замінили процедурою відбору, який має здійснювати Конкурсна комісія з 9 осіб: 5 представників України і 4 іноземців.

Втім, як відомо, чим вужче коло наділених повноваженнями, тим вище рівень суб`єктивизму при прийняті ними рішень. Що й засвідчили скандали з виборами 2018 р., результати яких було скасовано Верховним Судом 13.10.2021.

(До речі, саме іноземних членів Конкурсної комісії було використано для проведення Длугопольського і Золотарьової до складу НАЗЯВО)

Законопроект № 6197 є новою спробою змінити Закон «Про вищу освіту» на догоду кільком особам, які з певних причин ніяк не хочуть розставатися із «хлібним місцем».

А «місце» дійсно дозволяє непогано «харчуватись»: посадовий оклад рядового клерка секретаріату НАЗЯВО дорівнює зарплаті доцента. Крім зарплати, що фінансується з державного бюджету, є премії, виплачувані з відсотків, які причитаються Агентству з кожної акредитації (мінімальна вартість якої близько 60 тис.грн.). Члени НАЗЯВО й працівники секретаріату також мають право виступати експертами, що оплачується окремо.

Тож не даремно до цієї структури працевлаштовувались подружжями.

Втім, можливо, діяльність НАЗЯВО-2018 була надзвичайно ефективною і дороговартісні акредитації забезпечили небачений рівень якості української вищої освіти?

НАЗЯВО було утворено згідно Закону України «Про вищу освіту»-2014. Спочатку в контексті поглиблення співробітництва в рамках Болонської системи, згодом – Асоціації України з ЄС.

Виникнення подібних агенцій у світі як зовнішніх гарантів якості вищої освіти припадає на кінець ХХ століття (виключення становлять США, де подібні об`єднання, що, на відміну від України, виникли за ініціативою самих ЗВО, нараховують близько 150 років). Їхнє виникнення було зумовлено змінами, що відбувались у цей період: масовізація, глобалізація й комерціалізація освіти. (В Україні, як і взагалі на пострадянському просторі, до цих факторів додалась поява приватного сектора вищої освіти).

Основний приріст студентів наприкінці ХХ ст. давали країни далеко- і близькосхідного регіонів, а усталеними центрами освітніх послуг були – і залишаються — Європа і США.

Зростаюча конкуренція на міжнародному ринку освітніх послуг спонукала до вироблення механізму конкурентної боротьби, який вербалізувався у поняттях «якість освіти» і «гарантія (забезпечення) якості освіти». Ці евфемізми відкрили нову економічну нішу, що дозволяла заробляти на послугах т.зв. зовнішнього контролю якості освіти.

З огляду на те, що поняття «якість освіти» достатньо абстрактне, до нього, крім офіційних дефініцій, можна було вкладати додатковий зміст, відповідно до суб`єктивних уявлень.

Так, українська науково-освітянська спільнота у своїй більшості пов`язувала якість освіти не тільки з рівнем підготовки студентів, але й з відсутністю плагіату в наукових дослідженнях і кваліфікаційних роботах. Через що на новостворену структуру – НАЗЯВО — покладала чималі сподівання, очікуючи, що Нацагентство розпочне боротьбу з епідемією плагіату на інституційному рівні.

Однак, з часом виявилось, що очікування науково-освітянської спільноти і реальність дещо розходились.

Попри те, що забезпечення такої складової якості освіти, як неприпустимість (академічного) плагіату – було виділено в законі України «Про вищу освіту» окремим завданням НАЗЯВО, воно так і залишилось нереалізованим. І не тільки через непрофесійність тих, хто розробляв проєкти нормативних документів (окремі автори навіть не знали, що з часів проголошення незалежності в Україні було прийнято не один, а два закони «Про вищу освіту» (2002 і 2014 року). Але й тому, що на процесі позбавлення наукових ступенів за дисертаційний плагіат не можна нічого заробити. На відміну від акредитацій освітніх програм.

Причому саме програм, а не університетів (інституційна акредитація). Бо програм як об’єктів оцінки, а отже заробітку на цій оцінці, на порядки більше, аніж закладів вищої освіти.

Але чи сприяє подібна акредитація підвищенню якості освіти? Чи пов’язані бюрократичний набір документів, необхідних для акредитації і які по факту оцінює НАЗЯВО, і реальна освіта, яку надає університет? В решті решт, чи окупаються гроші, потрачені ЗВО на акредитацію і чи сприяє подібна акредитація конкурентоздатності закладу?

Складається враження, щодо діяльність НАЗЯВО-2018 сприяє кому завгодно, але точно не українській вищій школі. Тому що вимивання величезних сум з бюджетів ЗВО за акредитацію підриває матеріально-технічну базу університетів. Ці кошти могли б бути спрямовані на розвиток або підтримання існуючої інфраструктури, або на доплату викладачам, тим, хто паперові стоси для акредитації й робить.

Розмір оплати за акредитацію більш схожий на узаконений рекет, а не на засіб підвищення якості освіти. Зрозуміло, що ЗВО вимушені платити будь-яку ціну, аби мати можливість видати належні дипломи, адже попри розмови про автономію університетів, внесена в останні дні уряду Гончарука норма до закону України «Про вищу освіту» цю автономію перекреслила.

Будемо відверті: як може НАЗЯВО-2018, у складі якого 5 економістів (Алькема, Золотарьова, Длугопольський, Стукало, Олексів), 2 філолога (Квіт і Єременко), 2 представника галузі «Публічне управління та адміністрування» (Фесенко і Євстифеєв), але жодного математика чи фізика, вважатися репрезентантом 29 галузей знань в українській вищій освіті? Наскільки коректною взагалі є процедура акредитацій, коли академіки часом мають вислуховувати маячню окремих малограмотних членів Агенції?

І це НАЗЯВО, попри рішення Верховного суду, лобісти з Верховної Ради пропонують залишити щонайменше на рік, а за сприятливих для них умов — й років на сім.

Штучно створена істерика з приводу того, що без екс-членів НАЗЯВО-2018 усе рухне, бо вони є незамінними, переслідує мету змусити під шумок і нашвидкуруч внести такі зміни до законів, які б забезпечили їхнє подальше перебування у бажаному статусі.

Насправді ж, «отряд не заметит потери бойца», якщо:

замість формування у незаконний спосіб тимчасового НАЗЯВО, акредитацію тих програм, які пов’язані із терміновістю видачі дипломів (мова йшла про магістерські програми), проводитимуть галузеві експертні ради, які залишаються діючою структурою Агентства, є уповноваженими на прийняття рішень в межах своєї компетенції і є фаховим середовищем, здатним надати адекватну експертну оцінку;
по-друге, виконати рішення ВС і поширити принцип галузевого представництва на всі без винятку квоти членів НАЗЯВО, для чого внести відповідні зміни до Положення про конкурс щодо обрання членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, затвердженого постановою КМУ від 29 серпня 2018 року №703).

Що було б варто зробити, якщо вже вносити зміни до Законів України «Про вищу освіту» та «Про освіту»?

Повернутися до початкової процедури формування Нацагентства шляхом виборів членів на з`їздах/конференціях суб’єктів освітнього процесу у вищій школі.
Передбачити можливість відкликання члена НАЗЯВО суб’єктом висування у разі виявлення порушень академічної доброчесності.
При проведенні виборів визначення галузевої приналежності кандидатів у члени НАЗЯВО проводити у суворій відповідності до еквівалентності наукових спеціальностей за дисертаціями галузям знань (Таблиця відповідності Переліку наукових спеціальностей та Переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджена Наказом МОН України 06 листопада 2015 року № 1151). Або, у разі перепрофілювання претендента, за умови не менше 10 публікацій у періодичних фахових виданнях категорій А і Б за галуззю, на приналежність до якої претендує кандидат. (На попередніх виборах дехто записував себе аж за трьома галузями знань, а дехто – за тією, в якій не було конкуренції).
Після формування нового складу Нацагентства перейти до інституційної акредитації, залишивши акредитацію програм для нових галузей знань і тим самим знявши фінансовий зашморг із вітчизняних ЗВО, накинутий на них під виглядом «забезпечення якості вищої освіти».